Нотатки з вебінару Віктора Нестулі: «DREAM: можливості для громадського моніторингу публічних інвестицій»

Другий вебінар циклу, присвяченого реформі управління публічними інвестиціями, був повністю практичним: замість теорії учасникам показали, як влаштований портал DREAM — цифровий інструмент, який супроводжує всю реформу, — і як громадські організації можуть використовувати його для моніторингу. Спікер — Віктор Нестуля, директор з підтримки України Open Contracting Partnership, керівник проєктного офісу DREAM.

Це вже третя така зустріч у форматі партнерства між ІЕД та DREAM: перша відбулася влітку минулого року, коли лише формувався середньостроковий план публічних інвестицій і повноцінного єдиного проєктного портфеля (ЄПП) держави ще не існувало; друга — восени, коли перші громади-«першопрохідці» почали формувати власні портфелі. На момент цього вебінару в системі вже налічувалося понад тисячу середньострокових планів пріоритетних публічних інвестицій (СПІ) громад і понад тисячу єдиних проєктних портфелів громад.

Структура публічної частини порталу

Функціонал DREAM охоплює середньострокові плани пріоритетних публічних інвестицій, секторальні портфелі держави, єдиний проєктний портфель держави, а також (додано відносно нещодавно) аналогічні розділи для СПІ та ЄПП громад і регіонів. Знайти профіль конкретної громади, регіону чи центрального органу виконавчої влади можна через «бургер-меню» (розділ поки не винесений на головну сторінку) — там є перелік усіх ініціаторів з можливістю фільтрувати за населенням, кількістю проєктів у ЄПП тощо, а також текстовий пошук.

Профіль кожної громади (продемонстровано на прикладі Бучанської громади Київської області) містить кілька рівнів:

1. Загальна інвестиційна візитівка — керівництво, контактні дані, опис, документи, галерея; громади можуть і мають самостійно її наповнювати й підтримувати в актуальному стані.
2. Архів проєктів — проєкти, внесені за логікою експериментального проєкту, що діяв до запровадження реформи. Це історичні дані: такі проєкти вже не можуть використовуватися ні для бюджетного процесу, ні для залучення міжнародного фінансування, хоча окремі організації-донори з ними ще працюють.
3. Середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій (СПІ) громади — перелік напрямів інвестування з фінансовою потребою, граничним обсягом фінансування на трирічний період і посиланням на стратегію розвитку громади як основний документ, з якого мають випливати ці напрями.
4. Секторальний портфель громади — проєкти й програми, що успішно пройшли секторальну оцінку.
5. Єдиний проєктний портфель (ЄПП) громади — фінальний перелік пріоритетних проєктів, лише на які, відповідно до Бюджетного кодексу, можна спрямовувати публічні інвестиції.

Важливе методологічне уточнення: напрям інвестування — це не проєкт, а орієнтир, вектор, куди громада чи міністерство планує залучати публічні інвестиції для досягнення стратегічних пріоритетів (наприклад, «забезпечення доступу до якісного та безпечного харчування у закладах освіти»). У кожному напрямі можна побачити, які саме проєкти чи програми були ініційовані на його виконання і перейшли в секторальний портфель.

Як проєкт «підіймається» на державний рівень

Жоден проєкт не стає доступним на порталі DREAM (і не може використовуватись для будь-яких подальших дій), доки не пройде секторальну оцінку — аналіз відповідним структурним підрозділом (профільним міністерством на державному рівні) на предмет стратегічної доцільності.

Секторальний портфель держави наповнюється двома шляхами:

• власні проєкти й програми державного рівня, ініційовані самим міністерством;
• проєкти громад, якщо громада зв’язала свій проєкт із напрямом інвестування не лише власного СПІ, а й державного — тоді проєкт автоматично потрапляє в чергу на секторальну оцінку профільного міністерства.

Це має ключове практичне значення: без включення в секторальний портфель держави проєкт громади не може претендувати на державне фінансування — субвенції на укриття, харчоблоки, протипожежну безпеку, Нову українську школу та інші програми публічних інвестицій. Спікер продемонстрував конкретні цифри на момент вебінару: у секторальному портфелі Міністерства освіти й науки — 1867 проєктів, у Міністерства охорони здоров’я — 13 програм і 89 проєктів.

Далі — вже з секторального портфеля держави — частина проєктів і програм переходить у єдиний проєктний портфель держави (на момент вебінару — 146 проєктів і 65 програм).

Що можна побачити у профілі конкретного проєкту

Кожна картка проєкту на порталі містить попередній перегляд (відповідальна особа, статус, мета, географія, бал зрілості, вартість обраного технічного рішення, тривалість), а перехід усередину відкриває повний профіль, структурований за моделлю п‘яти обґрунтувань: стратегічне, економічне, комерційне, фінансове, управлінське — плюс загальна інформація і підсумки.

Спікер підкреслив принципову річ: уся інформація, яку подавав ініціатор при підготовці проєкту, відображається на порталі публічно. Якщо проєкт виглядає недостатньо обґрунтованим — це не технічна недопрацьованість DREAM, а реальний рівень готовності конкретного проєкту.

Практично в кожному розділі можна:

• переглянути опис проблеми та соціально-економічний контекст із машиночитними показниками (а не довільним текстом);
• у стратегічному обґрунтуванні — побачити сектор, підсектор, стратегічне завдання, цілі проєкту та аналіз попиту;
• в економічному обґрунтуванні — переглянути альтернативні технічні рішення (мінімум два), з описом переваг і недоліків кожного, та обране рішення (позначене зірочкою); клікабельний блок обґрунтування вартості з можливістю завантажити файли розрахунків;
• вартість проєкту, за методологією, складається з чотирьох блоків: підготовка (ТЕО, ПКД), реалізація, експлуатація і закриття — і на практиці, за словами спікера, блок експлуатаційних витрат нерідко прораховують формально («1 гривня»), що спотворює загальну картину;
• технічні рішення деталізуються до окремих компонентів з власним бюджетом за КЕКВ і періодами, а компоненти — до конкретних об’єктів із прив’язкою до даних єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (статус ПКД, експертиза, дозволи);
• у фінансовому обґрунтуванні — механізми фінансування (каскадно: власні кошти → запозичення → гранти → кошти державного бюджету) та джерела фінансування;
• в управлінському обґрунтуванні — ризики, план управління ними, організаційні заходи.

Секторальна й експертна оцінка — і що таке «бал зрілості»

Далі профіль проєкту показує історію проходження оцінок: спочатку секторальної (профільним міністерством, з висновком про включення в секторальний портфель), потім експертної — на державному рівні її здійснює тристороння комісія (Міністерство економіки, Міністерство фінансів, Міністерство розвитку громад і територій), кожне за своїм блоком питань.

Бал зрілості формується автоматично за результатами відповідей експертів на чек-лист постанови № 527 (кожне питання має свою вагу в балах). Спікер спеціально наголосив на важливому нюансі: це показник готовності й якості підготовки проєкту, а не показник пріоритетності. Наразі методології пріоритизації на рівні всього портфеля в системі не існує — вона застосовується лише до окремих програм публічних інвестицій.

Модуль аналітики: інструмент для дослідження і моніторингу

Окрім публічного порталу, DREAM має окремий модуль аналітики з інтерактивними дашбордами — саме він рекомендований спікером як основний інструмент для громадського моніторингу. Наявні дашборди: головна сторінка (рамка ЄПП держави), секторальні портфелі держави, СПІ держави, аналіз напрямів інвестування, секторальна оцінка проєктів і програм, експертна оцінка, деталі публічних інвестиційних проєктів і програм.

Ключові практичні можливості:

• фільтрація за секторами, регіонами, конкретною громадою, вартістю, статусом;
• вивантаження будь-якої відфільтрованої вибірки в Excel;
• фільтри зберігаються при переході між вкладками, що дозволяє комплексний, а не фрагментарний аналіз.

Дашборд секторальної оцінки — один із найважливіших для моніторингу вузьких місць реформи. Він показує не лише проєкти, що успішно пройшли оцінку (це видно і на публічному порталі), а й повну чергу — скільки заявок подано, скільки очікує розгляду, скільки очікує підписання, і головне — скільки часу проєкт перебуває в черзі. На прикладі сектору охорони здоров’я спікер показав: із 1507 поданих заявок (1450 проєктів і 15 програм) на момент вебінару в секторальний портфель держави було включено лише 90 проєктів, 933 очікували розгляду і 256 — підписання. Окремі проєкти громад очікували оцінки з листопада попереднього року (понад 200 днів), тоді як інші оцінювалися за 1–3 дні.

Це має пряме практичне значення для громадського моніторингу: затримка секторальної оцінки на боці міністерства блокує доступ громади до державного фінансування, і спікер визнав, що це потенційний простір для зловживань, який наразі опрацьовується на рівні методологічних (підзаконних) рішень.

Дашборд «Деталі публічних інвестиційних проєктів» дозволяє переглянути весь масив — на момент вебінару це понад 17 тисяч проєктів, з яких, за особистою оцінкою спікера, приблизно половина, ймовірно, не мали б класифікуватися як публічні інвестиційні проєкти. Причина — програма «Нова українська школа», яка переважно фінансує капітальні видатки, але технічно реалізується через механізм програми публічних інвестицій, змушуючи громади оформлювати звичайні капітальні видатки як повноцінні ПІП.

Чого поки немає в системі

Спікер прямо окреслив обмеження, важливі для моніторів:

• Реалізація проєктів (факт фінансування, закупівлі, виконання робіт) у системі DREAM наразі не відображається. Ці дані живуть окремо — частково в Excel-таблицях на порталі Мінфіну, частково в системі «Логіка», де громади розписують граничні обсяги фінансування. Інтеграція DREAM із системами Мінфіну (в рамках концепції єдиної інформаційної системи управління публічними інвестиціями) ще не завершена — концепція станом на вебінар лише готувалася до розгляду урядом, хоча за планом реформи мала бути схвалена ще у вересні 2024 року.
• Дані про джерела фінансування, відображені у профілі проєкту, — це декларація ініціатора на момент підготовки ТЕО, а не підтверджені (валідовані) дані; для проєктів, що реалізуються з 2018–2023 років, вони можуть бути застарілими чи неповними.
• Система наразі не має механізму перевірити, чи справді існує стратегія громади, на яку посилається СПІ, — це лише декларація громади. Це має змінитися з новим циклом стратегування (2028–2034), коли підготовка стратегій відбуватиметься через оновлену геоінформаційну систему регіонального розвитку з обов’язковою валідацією.
• Немає окремої вкладки для перегляду, чи потрапив проєкт у ЄПП регіону — це питання ще не врегульоване на рівні постанови № 527.

Практичні поради для громадських моніторів

У сесії питань-відповідей сформувалося кілька практичних орієнтирів:

• Не поспішати з висновками про «неякісність» проєкту. Зважаючи на надзвичайно стислі терміни, у які громади формували перші ЄПП і ТЕО (нерідко — по кілька проєктів за один робочий день), спікер закликав моніторів насамперед виступати партнерами, а не «вотчдогами», і в разі сумнівів звертатися безпосередньо до громади з питанням, чим можна допомогти.
• Використовувати дашборд секторальної оцінки для адвокації. Якщо проєкт громади довго «висить» у черзі на оцінку в міністерстві, це легітимна підстава для звернення — прямий інструмент громадського тиску на прискорення процесу.
• Перевіряти зв’язок «секторальний портфель → ЄПП» обережно, оскільки логіка переходу різна: проєкт, що вже в секторальному портфелі держави, зазвичай не потрапляє в ЄПП громади — натомість реалізується через окремий конкурсний відбір у межах програми публічних інвестицій.
• Компоненти й бал зрілості відображаються на порталі лише тоді, коли їх структурував сам ініціатор; технічні збої з окремими проєктами варто повідомляти команді DREAM напряму.

Що очікується найближчим часом

Спікер анонсував кілька напрямів розвитку системи:

• запуск функціоналу подання на програми публічних інвестицій через DREAM (за аналогією з тим, як раніше працювали окремі субвенції — на укриття, харчоблоки, ДФРР);
• запуск функціоналу реалізації проєктів — структурування компонентів, плану реалізації, закупівель, джерел фінансування та щомісячної звітності (спершу переважно вручну, з поступовою автоматизацією через інтеграцію з системами Мінфіну);
• пріоритет оновлень найближчим часом — саме модуль аналітики, а не публічний портал;
• перегляд користувацького інтерфейсу для громад ближче до кінця року;
• методологічні зміни трьох міністерств (Мінфіну, Мінекономіки, Мінрозвитку) за підсумками першого циклу реформи — включно з питаннями інституційного вузького місця експертної оцінки, на яке звернули увагу учасники.

Висновки

Ключове повідомлення вебінару для громадських організацій: DREAM уже сьогодні дає доступ до практично всієї інформації, яку ініціатори подавали при підготовці проєктів, — від стратегічного обґрунтування до розрахунків вартості й альтернативних технічних рішень, — і саме модуль аналітики, а не публічний портал, є найпотужнішим інструментом для системного дослідження й моніторингу. Водночас важливо тверезо оцінювати межі того, що система вже вміє показувати (планування, оцінка, портфелі), а що поки залишається поза її межами (фактична реалізація, підтверджене фінансування, валідація стратегій) — і саме ці прогалини є природним фокусом для подальшого громадського моніторингу й адвокації.

Матеріал підготовлено на основі вебінару «DREAM: можливості для громадського моніторингу публічних інвестицій» у межах проєкту «Контроль публічних інвестицій», який реалізують Центр економічної стратегії, Інститут економічних досліджень та політичних консультацій та ГО «Технології прогресу» за підтримки Європейського Союзу.