Реформа на 10 років: чому управління інвестиціями держави не зміниться швидко

Але насправді це лише перший етап реформи, який з одного боку показав прогалини та виклики, а з іншого – підсвітив можливості. Далі важливо проаналізувати ситуацію, знайти прогалини та зробити висновки і відповідно здійснити ітерацію з оновлення окремих елементів реформи.

Що таке реформа управління публічними інвестиціями

Реформа системи управління публічними інвестиціями комплексна та включає багато гравців, від яких залежить її успіх. Вона має забезпечити більшу ефективність витрачання коштів державного та місцевих бюджетів на публічні інвестиційні проєкти – комплексні проєкти, спрямовані на будівництво, реконструкцію або оновлення об’єктів публічної власності, тобто шкіл, лікарень, інфраструктури тощо.

Реформа передбачає встановлення чіткого зв’язку між цілями стратегій розвитку держави та громади або ж окремого сектору та фактичним фінансуванням публічних інвестиційних проєктів. Це робиться через визначення Середньострокового плану пріоритетних публічних інвестицій, якому мають відповідати потім публічні інвестиційні програми та плани, що входять в Єдиний проєктний портфель.

Відповідно до Дорожньої карти реформи драйверами реформи є Мінфін, Мінрозвитку та Мінекономіки, але розмежування їх ролей не завжди зрозуміле. При цьому гравців у реформі ще більше, бо йдеться про всі громади, всі обласні адміністрації, всі державні підприємства, Агентство відновлення тощо. Тож важливо не лише ухвалити зміни, а й чітко їх пояснити учасникам реформи, а ще – ефективно впровадити. Для цього потрібна спроможність гравців на всіх рівнях.

Через комплексність реформи на її впровадження треба час та координація різних гравців, а ще – як часто зазначає МВФ – лідерство. Так, відповідно до поточної програми МВФ таким лідером або ж відповідальним за координацію та впровадження реформи має бути Міністерство фінансів. При цьому виглядає так, що Світовий Банк натомість бачить лідером саме Мінекономіки, оскільки воно відповідає за стратегічне планування, що є стартом для ефективного управління публічними інвестиціями. І зараз координації між трьома міністерствами та ефективного лідерства насправді бракує.

Важливо при цьому пам’ятати, що процес впровадження реформи – це кроки з ухвалення змін, впровадження нових підходів, аналіз результату, а далі – ще одна ітерація змін. Без цього складно зрозуміти, де виникнуть прогалини, де бракує спроможності, де потрібні зміни.

Це означає, що уряд не повинен боятись помилок, коли щось іде не за планом або певні аспекти не були враховані. Впровадження складних реформ саме так і відбувається, і саме тому Світовий банк каже про такий довгий термін у реалізації РІМ на прикладі інших країн.

Зміни точно будуть, але які?

Відповідно до нової Програми МВФ очікується, що до кінця березня уряд ухвалить чітку рамку системи управління публічними інвестиціями, яка чітко розставить акценти, ролі та потрібні кроки. Також передбачаються зміни до Бюджетного кодексу, щоб чіткіше прописати включення системи управління публічними інвестиціями в середньострокову бюджетну рамку (поки що під питанням, чи саме уряд подаватиме такий проєкт у парламент). Тож поки що рано говорити, на які зміни в рамках реформи варто очікувати, але вони точно неминучі.

При цьому вже сьогодні зрозуміло, що бракує чіткого визначення окремих понять. Найчастіше ми чуємо питання про те, як розрізнити капітальні видатки та публічні інвестиції. Коли саме видатки на відновлення можна фінансувати як ремонти, а коли треба відповідні роботи проводити через весь цикл публічних інвестиційних проєктів.

Також варто запровадити зміни у процедурах для малих громад та невеликих проєктів, оскільки нинішні процеси заскладні для них. При цьому більшість проєктів є малими.

В рамках реформи уряд вимагає від громад оновити стратегії розвитку, а на їх основі сформувати Середньострокові плани інвестицій. Проте профільні міністерства поки що не ухвалили нові плани інвестицій або не оновили секторальні стратегії, хоча мали це зробити до кінця 2025-го. Утім, в новій Програмі МВФ вже написано, що це має статись до кінця цього року.

Тобто варто говорити про спроможність як громад, так і міністерств розробляти стратегії та правильно планувати пріоритети для інвестицій. Можливо тоді і громадам давати певну гнучкість на перший час реформи і не вимагати чіткого включення реформи в стратегії? Але тут думки експертів розділяються від «так» до «ні, треба дотримуватись дисципліни».

Цілком очікувано, що наразі громади зазнають труднощів із розробкою стратегічних планів та інвестиційних проєктів – адже люди на місцях досить часто роблять це вперше. Що більше буде з’являтися різноманітних навчань по реформі та можливостей для обміну досвідом, то кращої якості проєкти ми будемо бачити. При цьому програми навчання потрібно координувати, а офлайн-навчання доповнювати онлайн-вебінарами та відеоінструкціями.

Три головні виклики

Але повернімось до викликів, які стоять перед урядом на сьогодні.

• Перший виклик, про який ішлось вище, – це відповідальність за реформу (ownership) або лідерство. Сьогодні за фактом його немає.
• Другий виклик – злагоджена координація між ключовими заінтересованими сторонами. На сьогодні взаємодія між міністерствами відбувається на досить доброму, але недостатньому рівні. Необхідна ще краща взаємодія та координація, причому із залученням громадянського сектору для підготовки стратегій, розробки проєктів, моніторингу їх подальшої реалізації та надання фідбеку уряду щодо прогалин у процесах та законодавстві.
• Третій виклик – це чітке визначення ключових термінів у рамках реформи. Досі немає чіткого визначення понять «капітальні видатки» та «інвестиційні проєкти». Також аналіз Середньострокового плану інвестицій та публічних інвестиційних проєктів (ПІП) свідчить про те, що багато громад ще не розібрались, що таке пріоритетні напрямки інвестицій, а що таке ПІП. При цьому деякі громади навіть забули включити в пріоритети фінансування НУШ, а тому не можуть подавати свої проєкти на субвенцію МОН з цього напрямку.

Що далі?

Хоча на поточному етапі програма МВФ не містить прямих структурних маяків щодо управління публічними інвестиціями, реформа продовжує розвиватися за траєкторією, що була закладена попередніми домовленостями з Фондом.

Як вже зазначалось вище, нова Програма МВФ окреслює чіткі терміни: уже до кінця березня уряд має ухвалити план дій щодо розробки нових секторальних стратегій, а до кінця року ухвалити їх. Паралельно до кінця березня передбачено оновлення Бюджетного кодексу, що має дозволити глибше інтегрувати інвестиційні процеси у середньострокове планування. Також до кінця березня уряд має затвердити детальну рамку реформи, і це є дуже серйозним викликом, адже потребує ґрунтовного аналізу вже пройденого шляху та виявлення прогалин для створення злагодженої структури. При цьому МВФ відводить Міністерству фінансів роль «гейткіпера», що робить його ключовим арбітром та відповідальним за якість впровадження змін, і Мінфін має взяти на себе це лідерство.

Проте усе перелічене не стане завершенням реформи. Ми в процесі, який триватиме ще щонайменше років п’ять.

Колонка була опублікована у виданні The Page та була написана в межах проєкту “Контроль публічних інвестицій”, що фінансується Європейським Союзом.