Вероніка Мовчан: “Мета ІЕД – зробити вступ до ЄС усвідомленим для українського суспільства”

У міру того як Україна поглиблює процес вступу до ЄС, питання полягає вже не лише в тому, що потрібно привести у відповідність до правил ЄС, але й у тому, як це вплине на економіку, бізнес і звичайних людей. Доказовий аналіз та оцінка впливів стають необхідними для того, щоб рішення щодо вступу були достовірними, реалістичними та зрозумілими. 

Цього разу ми поговорили з Веронікою Мовчан, директоркою з наукової роботи Інституту економічних досліджень та політичних консультацій. Інститут є одним із переможців конкурсу Ukraine2EU «Організації громадянського суспільства України, що сприяють вступу до ЄС» із проєктом «Усвідомлений», метою якого є підтримка більш доказової підготовки України до членства в ЄС. Ми обговорили прогрес України на шляху до ЄС, роль економічного моделювання у процесі вступу та те, чому якісний аналіз важливий для держави, бізнесу та суспільства. 

Коли, на вашу думку, Україна може вступити до ЄС? 

Мені дуже хочеться вірити, що 2030 рік – це реалістичний дедлайн. Якщо не саме членство, то принаймні договір про вступ і статус країни, що вступає. 

Чи може процес затягнутися? Може, але дуже не хочеться. Процес вступу – це 27 країн зі своїми політичними циклами, зростанням і падінням популізму, внутрішніми проблемами. Все це накладається, і не очевидно, яка стратегія правильна: форсувати, як ми робимо зараз, чи рухатися поступово. 

Зараз багато говорять про різні проміжні формати – membership lite, associate membership, gradual integration. Будь-яке просування на шляху до членства є позитивним, поки ми тримаємо ключову мету: саме повноправне членство. Ми не хочемо спільний ринок без членства, не хочемо напівзаходи. Тому 2030 рік – це хороша дата як орієнтир. Якщо пройде 2030-й, треба буде ставити наступну чітку дату, тому що просто “вступаємо” нікого не мотивує. 

Водночас у пошуку різних формул часткової інтеграції важливо не втратити сам процес вступу. Роумінг як вдома і «промисловий безвіз» (ACAA) – важливі приклади такого поступового руху. Але навіть вони потребують часу: роумінг обговорювали два чи три роки, а ACAA, навіть у разі успіху, спершу охопить лише перші три сектори з 27. Це важливі символічні кроки, але вони не мають підміняти переговори про членство. 

Я за всі можливі “плюшки”, які можна зібрати дорогою до членства, але лише доти, доки ми не починаємо йти манівцями і забувати кінцеву мету. Ресурси обмежені. Це часто одні й ті самі люди, які займаються і ACAA, і переговорами про вступ. Якщо ми занадто багато ресурсів вкладаємо в інструменти, які автоматично втратять сенс після членства, ми відтягуємо ресурси від переговорного процесу. 

Де Україна найбільше просунулася на шляху європейської інтеграції, а де залишаються найскладніші виклики? 

Україна досить багато просунулася в різних сферах. Звіт Європейської Комісії про розширення достатньо непогано описує ситуацію. 

Є непогані результати в митниці: це не лише зона вільної торгівлі, а й приєднання до системи спільного транзиту, розвиток інституту авторизованих економічних операторів. Було б добре підписати взаємне визнання, передбачене Угодою про асоціацію. Але треба розуміти, що це все актуально до моменту вступу, бо без митного кордону авторизовані економічні оператори вже не мають такого значення. 

Багато зроблено для ACAA, у сфері безпечності харчової продукції, державних закупівель. Роумінг – це взагалі перший випадок, коли Україна реально стала частиною спільного ринку ЄС. Відсутність мит – це добре, але все одно є кордон і нетарифні бар’єри. А роумінг – це вже справжній єдиний ринок. 

Багато зроблено в енергетиці – газ, електроенергія, хоча там теж досі залишається багато роботи. Наприклад, з біометаном ми почали експорт, але ще залишаються нюанси з його визнанням. 

Я думаю, одне з найважливіших досягнень – це те, що ми створили певний фундамент. У тій же антикорупції зроблено багато. Оскільки ми говоримо про інтеграцію з ЄС уже багато років, ми провели значну частину дебатів, які треба проводити перед членством: про державну допомогу, ветеринарну медицину, залізницю, екологічну оцінку. Ми не всюди завершили процес, але вже не можна казати, що це новина і нам треба ще 10 років, щоб про це поговорити. Є сфери, де прогрес нижчий, бо вони просто не були релевантними поза членством. Наприклад, рибальство або спільна аграрна політика. 

По секторах, де були можливості досягти інтеграції, ми маємо непогані результати. Єдине питання – це швидкість. Останні два роки ми були дуже зосереджені на скринінгу, і це було важливо. Але тепер потрібно демонструвати реальний рух, інакше ми не встигнемо. 

На чому Україні варто сфокусуватися зараз, коли очікується відкриття першого кластера і починається новий етап переговорного процесу? 

Якщо ми говоримо про перспективу півтора року, то вже складно говорити про окремі пріоритети – горить усе. 

Відкриття першого кластера – це дуже важливо. Там найскладніші речі, зокрема розділи 23 і 24, де фактично немає великого масиву законодавства ЄС, але є питання виконання, інституцій і довіри. 

Дуже хочеться, щоб наступний моніторинг громадських організацій показав рух. Якщо українська сторона каже ЄС, що все рухається, а громадські організації оцінюють прогрес низько, європейці швидше повірять громадському сектору. Навіть якщо реальна ситуація десь посередині, їхній голос у цьому процесі має велику вагу. Тому загалом варто зосередитися на виконанні fundamentals. 

Щодо економіки, є простий шлях: усе, що вже подано до парламенту, треба якомога швидше обробити й ухвалити. Не треба вигадувати нові пріоритети там, де вже є розклад у Національній програмі адаптації законодавства до права ЄС (NPAA), треба рухатися за ним. 

За кількістю актів для адаптації в NPAA серед найбільших блоків – транспорт, фінансові послуги і безпечність харчових продуктів. Але найскладнішим, думаю, буде екологічний блок. Він важкий для імплементації навіть для самих країн-членів ЄС і потребує дуже великих інвестицій. Тут Україні, скоріш за все, будуть потрібні відстрочки, перехідні періоди чи інші домовленості. 

Ваш проєкт “Conscious”, який фінансується Ukraine2EU, передбачає оновлення CGE-моделі України. Що це за модель і як вона допоможе оцінювати вплив вступу до ЄС? 

Це модель загальної рівноваги. Вона симуляційна. Ідея в тому, що вона охоплює всі сектори економіки і всіх економічних агентів: уряд, домогосподарства, зовнішній сектор. Вона враховує споживання, інвестиції, експорт, імпорт, податки, ринок факторів виробництва – працю і капітал. Тобто ми маємо замкнений цикл, який описує всю економіку. 

Базова версія моделі охоплює 40 секторів, але вона може розкладатися до 80 секторів. Вона містить податки, мита, нетарифні бар’єри – як технічні, так і адміністративні, пов’язані з рухом через кордон. Україна моделюється повністю, решта світу – через окремі торговельні блоки. 

Ми також додаємо блок ринку праці. Стандартні моделі часто виходять з припущення, що фактори виробництва повністю мобільні і повністю використовуються – тобто праця і капітал можуть перейти з будь-якого сектору в будь-який інший. Але в реальності це складно уявити. 

Ми хочемо деталізувати і блок домогосподарств. Стандартна модель має одне репрезентативне домогосподарство – умовно все населення разом. А ми хочемо розділити домогосподарства на кластери: за містом і селом, структурою доходів, зайнятістю, рівнем кваліфікації. Наприклад, щоб розуміти, як вступ до ЄС може вплинути на сільських пенсіонерів, у яких більшість доходу – це пенсії і соціальні виплати, і які не беруть участі в ринку праці. Окремо буде додано CO2-викиди, щоб можна було дивитися на вуглецевий слід. 

Модель дозволяє оцінювати макровпливи: зміну ВВП, добробуту населення, експорту, імпорту, бюджетних надходжень. Але також вона дозволяє дивитися секторально: що відбувається з випуском, внутрішнім споживанням, експортом та імпортом у конкретних секторах. Якщо питання достатньо велике, модель дозволяє його прорахувати. Наприклад, акцизи, спільна аграрна політика, структурні фонди, взаємне визнання – це такі блоки, які ми можемо порахувати і подивитися на секторальні впливи. 

Водночас модель має обмеження. Якщо йдеться про дуже вузький регламент або дуже дрібне питання, вона може бути не найкращим інструментом. Але для policy debates і decision-making на рівні секторів або великих політик вона дуже корисна. 

Як зробити так, щоб уряд реально користувався цією аналітикою, а не просто отримував чергові звіти? 

Моя амбіція – щоб ці розрахунки бачили якомога більше урядових користувачів: прем’єр-міністр, віце-прем’єри, Міністерство економіки, МЗС, секторальні міністерства, Мінфін. А також користувачі поза урядом. Я хочу, щоб ми дали всім учасникам об’єктивну інформацію. 

При цьому я не дуже боюся, що робота “ляже в шухляду”. Якщо дивитися довгостроково, шухляда – це досить корисна річ. Уряд працює пульсаціями. Оскільки і в уряді, і в експертному середовищі обмежена кількість людей, усіма питаннями одночасно займатися неможливо. 

Іноді уряд каже: “Нам це треба”. Якщо пощастить, ми це вже порахували і можемо дати. Якщо ні – можемо щось швидко порахувати або запам’ятати цей запит і повернутися до нього пізніше. Навіть якщо в момент, коли ми надсилаємо розрахунки, вони вже не потрібні, через два місяці питання може перейти на наступний етап – потрапити в парламент, повернутися після погоджень, з’явитися перед першим чи другим читанням або перед підписанням. І тоді розрахунки знову стають потрібними. 

Такі цикли можуть тривати місяці або навіть роки. Тому ми робимо як те, що просить уряд, так і те, що, на нашу думку, буде потрібно в найближчій або середньостроковій перспективі, навіть якщо зараз цей запит ще не повністю усвідомлений. 

Чи включений бізнес у цей процес і що українським компаніям варто зрозуміти про регуляторне наближення до ЄС? 

Ми з бізнесом працюємо по-різному: опитуємо, щоб розуміти, чим він живе, які має проблеми, чи знає про зміни, які наближаються, чи готується до них. Запрошуємо бізнес на заходи – і як спікерів, і як учасників. Інформуємо через матеріали, розсилки, соцмережі, статті. Іноді бізнес сам приходить із фразою: “Ми знайшли якесь регулювання, що з цим робити?” Але часто бізнес реагує, коли вже запізно. Йому треба адаптуватися, а не бути лише в кінці процесу. 

Бізнесу варто розуміти, що багато змін стосуються не лише експорту. Часто є уявлення: якщо я не експортую, мене це не стосується. Але це не так. Наприклад, у сфері безпечності товарів або ACAA умовою взаємного визнання є те, що весь наш ринок працює за нормами ЄС. 

Те саме із санітарними та фітосанітарними нормами. Ми зобов’язалися їх гармонізувати ще в межах Угоди про асоціацію, але багато малих виробників або фермерів досі можуть думати, що якщо вони працюють тільки на внутрішньому ринку, то можуть не адаптуватися. А потім, коли до них прийдуть і скажуть, що правила змінилися, вони будуть дуже голосно реагувати. 

Яким для вас був би успішний результат проєкту “Conscious”? 

Для мене успіх – це коли розрахунки й аналітика не просто існують як звіти, а використовуються в дискусіях, рішеннях, у парламенті, уряді, секторальних міністерствах і бізнес-середовищі. Щоб вони допомагали ставити крапки в обговореннях або принаймні робити ці обговорення більш предметними. Коли нас цитуватимуть, це означатиме, що люди принаймні почули, запам’ятали й усвідомили цю інформацію. Вони можуть бути не з усім згодні, але ця інформація вже буде в їхньому полі зору. 

Ukraine2EU та KSE Institute нещодавно запустили спільну платформу для координації роботи над оцінкою впливів. Як ви оцінюєте цю ініціативу? 

Платформа дуже корисна вже самим фактом існування, тому що ми чуємо, хто що робить. Є регулярний план зустрічей і розуміння, хто куди просунувся. 

Зараз усі ще перебувають у фазі розбудови моделей, баз і підходів. Але коли почнеться активне просування законодавства і треба буде ухвалювати сотні актів, питання “що на що впливає” дуже голосно зазвучить. Навіть якщо ми будемо пріоритизувати, усе одно виникатимуть оцінки, дебати, аргументи, що потрібно, а що ні. Такий обмін буде дуже потрібним: нам важливо не дублювати одне одного, а доповнювати. Наприклад, хтось може робити оцінку впливу конкретної директиви, а нам для моделі потрібна ця оцінка в певному форматі – як ad valorem equivalent, тобто у відсотках від вартості. 

Така координація важлива не лише як обмін інформацією. Вона допомагає перетворювати окремі оцінки на спільну картину і робити дискусію про євроінтеграційні рішення більш доказовою. 

Що особисто мотивує вас продовжувати працювати над темою європейської інтеграції України всі ці роки? 

Мені подобається Євросоюз. Я хочу, щоб Україна була його членом. Мене іноді дратує, коли кажуть: “Європа і Україна”, “наблизити Україну до Європи”. Україна – це Європа: географічно, історично, культурно, політично, демографічно. Але хочеться, щоб Україна була частиною структурованої Європи, яка вдалася. 

Зараз це важливо і з безпекової точки зору. Колись можна було теоретично розмірковувати про якийсь окремішній шлях України, хоча я ніколи не була прихильницею цього. Але зараз іншого шляху в нас немає. Є або загроза поглинання Росією – можливо, не миттєво, але в короткій перспективі, – або членство в ЄС. 

Членство в ЄС не гарантує повної безпеки і не гарантує, що сам ЄС завжди залишатиметься у нинішньому форматі. Але кращого союзу, кращого об’єднання на земній кулі поки що не придумали. Це об’єднання незалежних держав, яке реально працює і досягає результатів. 

Україна часто нарікає, що рухається повільно, порівнює себе з Польщею. Але треба розуміти, що Україна стартувала з дуже інших позицій. Україна фактично не мала досвіду власної незалежної держави. У 1990-х ми тільки створювали незалежність. На початку 1990-х питаннями були базові речі: що таке фіскальна, податкова чи монетарна політика, чому не можна просто надрукувати дуже багато грошей. У Радянському Союзі була централізована планова система, приватна власність не існувала в нормальному сенсі, а підприємництво було заборонене або криміналізоване. І країна, яка в 1990 році не мала досвіду управління незалежною ринковою економікою, сьогодні говорить про вступ до ЄС і гармонізацію фінансового сектору, конкуренції, ринків і стандартів. 

Ми пройшли шалений шлях. Так, він був непрямий. Так, ми зробили багато помилок. Але якщо подивитися, куди ми дійшли за 30 з лишком років, – ми круті.