Нотатки з вебінару Олександра Солонтая «Ефективна громада: від стратегії до інвестиційного проєкту»

Це четвертий вебінар циклу, присвяченого реформі системи управління публічними інвестиціями (УПІ) та ролі громадськості в цьому процесі. Вебінар пройшов в рамках проєкту «Контроль публічних інвестицій», що впроваджують Центр економічної стратегії, Інститут економічних досліджень та політичних консультацій і громадська організація «Технології прогресу» за підтримки Європейського Союзу.

На вебінарі Олександр Солонтай, експерт із місцевого розвитку та стратегічного планування, викладач Інституту політичної освіти, керівник ГО «Агенція відновлення та розвитку», розповів про тему, яку раніше лише побіжно згадували на попередніх заходах: зв’язок між стратегією розвитку громади, середньостроковим планом пріоритетних публічних інвестицій (СПІ) та публічними інвестиційними проєктами в єдиному проєктному портфелі (ЄПП).

Чому «очевидний» проєкт не завжди стратегічний

Існує парадокс, який часто недооцінюють практики публічних інвестицій: людина, яка готує конкретний проєкт (укриття, школа, водопостачання), як правило, глибоко занурена у свою галузь і абсолютно переконана в його важливості. Але ця переконаність — погляд лише «знизу», в межах однієї сфери. Якщо піднятися на рівень усієї громади, виникають два додаткові питання:

1. Чи справді цей проєкт входить у число пріоритетів громади порівняно з усіма іншими можливими напрямами?
2. Навіть якщо кілька «топових у своїй галузі» проєктів реалізувати — чи наблизить це громаду до того майбутнього, яке описане в її стратегії?

Друге є більш прихованою і масовою проблемою. На практиці буває так, що весь пакет проєктів, які громада реалізує «відповідно до стратегії», формально на неї посилається, але сукупно не вирішує стратегічну мету.

Типовий симптом — коли портфель проєктів переважно складається з будівництва й реконструкції, тоді як реальна корінна проблема території (наприклад, брак людського капіталу чи економічної активності) цими проєктами не вирішується, а бюджетне навантаження на утримання нової інфраструктури тільки зростає.

Що таке стратегія — і що нею не є

Існує кілька формальних і змістовних ознак справжнього стратегічного документа.

Часові рамки. Стратегія — це документ на середній горизонт, орієнтовно 7 років (українська практика орієнтується на європейську традицію семирічних циклів; чинний цикл — до 2027 року, наступний — 2028–2034). Документ на 2–3 роки — це вже не стратегія, а план реалізації чи програма соціально-економічного розвитку, названа стратегією. З іншого боку, стратегія — не безстроковий документ на кшталт статуту громади: вона обов’язково має завершуватися досягненням певного бачення майбутнього.

Внутрішня узгодженість. Є дві прості практичні перевірки якості стратегії:

• Тест «проблема — ціль». Береться розділ ключових проблем громади (наприклад, демографічна криза, структурне безробіття) і перевіряється, чи є серед цілей і показників документа реальне вирішення саме цих проблем. Дуже часто виявляється розрив: проблема названа, а ціль на її вирішення відсутня.
• Тест «підміна назви». У тексті стратегії замінюється назва громади на назву будь-якої іншої — і якщо документ після цього продовжує «звучати правильно» й нічого не суперечить, це ознака того, що стратегія написана декларативно, «за все хороше проти всього поганого», без конкретики, прив’язаної саме до цієї території.

Вимірюваність цілей. Ще одна поширена проблема — цілі формулюються як гасла («здорова громада», «сонячна територія з розвиненим людським капіталом») без конкретних показників у часі, цифрах, гривнях чи одиницях виміру. Навіть коли показники все ж прописані, часто виявляється, що показники до завдань, до підцілей і до загального бачення громади між собою не узгоджені.

Стратегія органу самоврядування vs стратегія громади

Ключове розмежування: стратегія органу місцевого самоврядування — це план того, що планує зробити орган влади в межах своїх повноважень. Стратегія територіальної громади — принципово інший документ: те, що спільно планують робити орган самоврядування, бізнес і громадськість разом, включно з баченням і зобов’язаннями кожного сектору.

Три базові сектори, які обов’язково мають бути представлені у формуванні реальної стратегії — незалежно від розміру й ресурсів громади:

• органи місцевого самоврядування (уся бюджетна сфера);
• бізнес;
• громадянське суспільство (мешканці, громадські організації, релігійні, культурні, спортивні об’єднання тощо).

Якщо випадає бізнес і громадянське суспільство — маємо не стратегію громади, а стратегію органу самоврядування (у кращому разі — доповнену консультаціями з ключовим бізнесом). Без громадянського суспільства, за словами спікера, реальну стратегію територіальної громади зробити неможливо в принципі.

Практичний наслідок цього розмежування — різниця у форматі процесу: замість того, щоб орган самоврядування показував громадськості вже готовий план («ми плануємо зробити те-то — коментуйте»), правильний підхід — спільне визначення цілей, а потім розподіл відповідальності за їх досягнення між усіма трьома секторами.

Етапи стратегування за методичними рекомендаціями

Етапи стратегічного планування, визначені методичними рекомендаціями Міністерства громад (грудень 2022 року) та обов’язкові згідно із законом про засади державної регіональної політики:

1. Аналітичний етап — збір даних, SWOT-аналіз, сценарування. За словами спікера, в українській практиці сценарування розвинуто слабко — найчастіше зводиться до формального «оптимістичний / песимістичний / базовий», без реального вибору стратегічної спеціалізації території.
2. Підготовчий етап — картування стейкхолдерів, формування робочої групи. Типова проблема: замість широкого залучення всіх зацікавлених сторін робочу групу формують 2–3 «дружні» громадські організації та бізнеси разом зі службовцями органу самоврядування.
3. Формування бачення, цілей і завдань — етап, на якому найчастіше виникає розрив між заявленими проблемами і цілями та неузгодженість показників на різних рівнях дерева цілей.
4. Деталізація дерева цілей та план заходів — саме тут з’являються СПІ і складова публічних інвестицій, оскільки публічні інвестиції — лише один із інструментів реалізації стратегії, поряд з іншими.
5. Реалізація — найменш деталізований етап у методичних рекомендаціях, хоча саме тут в Україні найбільше практичних прогалин: стратегії й плани заходів написані непогано, але системного впровадження бракує.
6. Оцінювання — переоцінка результатів наприкінці циклу; зараз, коли завершується цикл стратегій 2021–2027, для цього особливо слушний момент.

Побічний позитивний ефект реформи публічних інвестицій

Попри критичне ставлення до якості наявних стратегій, є парадоксальний позитивний ефект: саме вимога мати стратегію для формування СПІ змусила величезну кількість громад, які роками відкладали або ігнорували стратегічне планування, швидко мобілізуватися й підготувати перші (нехай не завжди якісні) стратегічні документи. Реформа «зайшла не з того боку», але дала результат — тепер завдання полягає в переході від формальної наявності стратегії до її якості.

Практичний кейс: стратегії «наспіх»

Громади зараз лише формують першу стратегію (компілюючи обласну стратегію, програми соціально-економічного розвитку й цільові програми в один документ), тож є типова проблема з часовими рамками: писати «2025–2027» — надто коротко для стратегії, писати «2030–2035» — не узгоджується з єдиним загальнодержавним стратегічним циклом. Практичні варіанти виходу: явно зазначити, що документ готується вперше і буде повноцінно використаний у наступному семирічному циклі, або спиратися на автономію місцевого самоврядування і планувати «знизу вгору» на довший період. Головний меседж — стратегія на 2–3 роки в принципі не є стратегією, це план.

Стратегія для громад у складних умовах

Окремий блок питань – це як писати стратегію для прифронтових, деокупованих чи громад, які втратили доступ до частини території. Позиція спікера тут категорична: стратегічне планування актуальне для кожної громади незалежно від безпекової ситуації — але писати треба про реальний стан, а не про уявне майбутнє «після перемоги». Приклад із практики: стратегії, написані «на майбутні умови» (коли скінчиться війна, настане мир), фактично відкладають реалізацію на невизначений термін.

Для громад у критичній ситуації (втрата доступу до території, евакуація) пропонується переформулювати пріоритети — від «розвитку» до «збереження людського капіталу» і «збереження ідентичності спільноти» навіть за відсутності доступу до фізичної території, наводячи як історичну паралель досвід української діаспори, яка десятиліттями поза межами країни реалізовувала і «м’які» (мова, культура), і «тверді» (нерухомість, установи) проєкти.

Як перевіряти зв’язок стратегія → СПІ → ПІП на практиці

Але як грантоотримувачам-моніторам перевіряти, чи публічний інвестиційний проєкт справді відповідає стратегії, а не «притягнутий за вуха»? Може бути такий алгоритм перевірки «з кінця вперед»:

1. Взяти набір документів конкретного публічного інвестиційного проєкту.
2. Відкрити план заходів реалізації стратегії (якщо він є — часто буває, що стратегія є, а плану заходів немає) і порівняти назву, суть і показники проєкту з відповідним пунктом плану.
3. Не зупинятися на збігу назв — заглиблюватися в показники й індикатори. Спікер навів приклад: проєкт нібито спрямований на «розвиток медичної освіти в сільській місцевості», але за суттю — це будівництво навчального корпусу, у якому навчаються переважно іноземні студенти чи мешканці обласного центру, тобто формально показник (кількість випускників) зростає, а реальна проблема сільської місцевості не вирішується.
4. Якщо плану заходів немає, перевіряти прямо за стратегією: порівняти таблицю показників, дерево цілей і завдань із набором проєктів у портфелі — не лише за формулюваннями, а за суттю мети.
5. Особливо уважно ставитися до випадків, коли в стратегії взагалі відсутні релевантні слова (наприклад, «укриття», «цивільний захист»), а обґрунтування проєкту «притягується» до випадкового формулювання із застарілого документа.

Системний моніторинг за такою методикою неминуче виявить масові розриви між портфелями проєктів і деревами цілей стратегій — і це стане цінним матеріалом для аргументації на користь якіснішого наступного циклу стратегічного планування, особливо в контексті боротьби за європейські фонди.

Стратегічний комітет як механізм «живої» стратегії

Як переглядати стратегію? Можна створити створювати постійно діючий орган — умовно званий «стратегічний комітет» (або комітет з упровадження/моніторингу стратегії) — за участі всіх трьох секторів, який регулярно (раз на квартал чи раз на півроку) звіряє прогрес, актуалізує дані та готує проміжні звіти. Саме регулярність перегляду перетворює стратегію з «документа, який поклали на сайт і забули» на живий інструмент, синхронізований із реальними подіями в громаді (початок бюджетного циклу, зміна безпекової ситуації тощо). Повна ревізія стратегії потрібна лише в разі кардинальної зміни обставин (наприклад, втрата території внаслідок бойових дій).

Роль громадянського суспільства: від контролера до співучасника

Роль організацій громадянського суспільства не повинна обмежуватися моніторингом і контролем. Залежно від рівня розвитку організації, вона може:

• увійти до складу робочої групи з розробки стратегії як рядовий учасник;
• очолити чи співкерувати цим процесом разом із органом самоврядування;
• виступати зовнішнім фасилітатором і методологом для кількох громад одночасно (за підтримки міжнародних партнерів);
• виконувати функцію «мосту довіри» між активними мешканцями, малим бізнесом і органом влади, особливо там, де довіра між сторонами підірвана.

Прагматичний аргумент для самих громадських організацій: оскільки стратегія — ширше поняття, ніж публічні інвестиції, а частина цілей стратегії реалізується не через бюджетні капітальні вкладення, а через проєкти самих ОГС, — включення власних ініціатив у офіційну стратегію та план заходів суттєво полегшує залучення грантового чи міжнародного фінансування під ці ініціативи.

Дефіцит даних як тимчасова, а не фундаментальна проблема

Відповідаючи на занепокоєння учасників щодо браку даних для якісного стратегічного планування, спікер висловив обережний оптимізм: розвиток муніципальних систем даних, євроінтеграційні процеси синхронізації з Євростатом і накопичення практики роботи громад з даними поступово закриють цей розрив, хоча вміння громад самостійно збирати, зберігати і використовувати дані залишиться необхідною компетенцією незалежно від зовнішніх систем.

Висновки

Ключове повідомлення вебінару можна сформулювати так: публічні інвестиції — це лише один із інструментів реалізації стратегії, а не самодостатній цикл. Без якісної, справді спільної (а не лише декларованої) стратегії громади неможливо об’єктивно визначити пріоритетність жодного окремого проєкту.

Реформа публічних інвестицій дала несподіваний позитивний побічний ефект, спонукавши громади масово взятися за стратегічне планування — але тепер настає етап, коли кількість має перейти в якість: стратегії мають стати вимірюваними, узгодженими зі своїми показниками і, головне, живими документами з постійним циклом перегляду за участі трьох секторів — влади, бізнесу та громадянського суспільства.

Матеріал підготовлено на основі вебінару «Ефективна громада: від стратегії до інвестиційного проєкту» школи моніторингу відбудови в межах проєкту «Контроль публічних інвестицій», який реалізують Центр економічної стратегії, Інститут економічних досліджень та політичних консультацій та ГО «Технології прогресу» за підтримки Європейського Союзу.