Нотатки з вебінару Оксани Гришкевич «Управління публічними інвестиціями: якість чи ефективність?»

Це третій вебінар циклу, присвяченого реформі системи управління публічними інвестиціями (УПІ) та ролі громадськості в цьому процесі. Вебінар пройшов в рамках проєкту «Контроль публічних інвестицій», що впроваджують Центр економічної стратегії, Інститут економічних досліджень та політичних консультацій і громадська організація «Технології прогресу» за підтримки Європейського Союзу.

Якщо на перших двох заходах учасники розібралися із загальною логікою реформи та можливостями інформаційної системи DREAM, то цього разу тренерка — Оксана Гришкевич, старша проєктна менеджерка з питань управління публічними інвестиціями команди підтримки відновлення та реформ при Міністерстві розвитку громад та територій України — зосередилася на конкретному питанні: які компоненти системи насправді впливають на якість підготовки середньострокових пріоритетів інвестування та формування єдиного проєктного портфеля.

Реформа — це зміна звички, а не зміна форми

Зміна нормативних вимог сама по собі ще не означає, що реформа відбулася. Реальна реформа — це зміна культури прийняття рішень, звичок і традицій, які в органах місцевого самоврядування та виконавчої влади формувалися десятиліттями. За її словами, на це можуть піти не роки, а десятиліття — і саме навчання, практика застосування нових підходів, аудит і моніторинг є тими інструментами, які поступово формують нові звички.

Але чи не замало п’яти років (з яких два — перехідний період), закладених на реформування системи в умовах воєнного часу? Гришкевич визнає: аналіз спільно з Мінфіном і Мінекономіки показав, що ці строки справді виявилися надто амбітними. Водночас саме перший рік практичного застосування нових підходів дав змогу побачити реальні прогалини й уточнити механізми — те, чого не можна було передбачити «на папері».

Якість і ефективність — це не синоніми

• Якість — це характеристика проєкту й результату, рівень задоволення вимог і очікувань стейкхолдерів.
• Ефективність — це співвідношення понесених витрат до очікуваних, а потім і фактично отриманих вигід.

Якість забезпечується через два канали: превентивні заходи (вимоги до інвестиційного техніко-економічного обґрунтування — ТЕО, аналітичні інструменти, регламенти планів і звітів) та контроль якості — безпосередню перевірку отриманих результатів на етапах підготовки, реалізації та після завершення проєкту.

Ефективність натомість вимірюється фінансово-економічними показниками — чистою приведеною вартістю (NPV), внутрішньою нормою дохідності (IRR), індексом прибутковості тощо. Простими словами: якість проєкту на етапі підготовки безпосередньо визначає, наскільки ефективним він виявиться в результаті.

Важливий момент, на якому наголосила тренерка: успішність проєкту залежить від того, на якому етапі його оцінювати.

Саме тому в реформі окремо йдеться про боротьбу з довгобудами: проєкт, розрахований на п’ять років, а реалізований за п’ятнадцять, часто втрачає ту ефективність, заради якої його задумували.

Стратегічний цикл і нормативна основа

Ключова зміна, яку принесла реформа, — це зв’язок стратегії розвитку (сектору, регіону чи громади) із середньостроковим плануванням і конкретними проєктами. Раніше цього зв’язку системно не існувало: проєкти могли формуватися у відриві від цілей розвитку. Тепер цикл управління публічними інвестиціями (планування → підготовка → оцінка → відбір) синхронізований із циклом бюджетного планування.

Основою регулювання є постанова № 527, яка визначає зміст ТЕО та порядок оцінки проєктів на різних етапах — увесь цей процес оцифрований в екосистемі DREAM. Доповнюють її методики Мінфіну (розрахунок вартості проєкту, визначення джерел фінансування) та методичні рекомендації Мінекономіки щодо оцінки екологічних наслідків, інклюзивності, безбар’єрності та відповідності цілям сталого розвитку.

Структура ТЕО: модель «п’яти обґрунтувань»

І передінвестиційне ТЕО (передТЕО), і повне інвестиційне ТЕО мають однакову структуру — так звану модель СЕВК: стратегічне, економічне, фінансове (у оригінальній абревіатурі — «Ф»), комерційне та управлінське обґрунтування. Глибина деталізації залежить від вартості проєкту (умовний поріг — 400 млн грн).

Стратегічне обґрунтування відповідає на запитання, яку проблему вирішує проєкт, які цілі й вимірювані показники результату закладені, і як пов’язана мета проєкту зі стратегією розвитку громади чи сектору. Саме тут закладаються цільові показники — інструмент, за яким пізніше перевірятимуть, чи працює обране технічне рішення на заявлену мету.

Економічне обґрунтування включає аналіз ефективності витрат (для проєктів до 400 млн грн) або повноцінний аналіз вигід і витрат (для проєктів дорожчих за 400 млн грн), а також оцінку впливу на екологію, клімат, інклюзивність і безбар’єрність за шістьма довкіллєвими цілями, визначеними наказом Мінекономіки № 353.

Фінансове обґрунтування відповідає на питання про вартість проєкту на кожному етапі — підготовки, реалізації та експлуатації — і про реалістичність джерел фінансування. Тут же оцінюється фінансова окупність (NPV має бути більшим за нуль); якщо проєкт фінансово не окупний, аналіз переходить у площину економічного NPV. Вимоги до структури витрат, резервів на ризики, курсові різниці та вартість фінансування визначені наказом Мінфіну № 316, а вимоги до джерел фінансування — наказом № 131.

Комерційне обґрунтування — це, по суті, аналіз ринку постачальників і підрядників: чи є в регіоні (або в Україні загалом) виконавці з потрібними компетенціями, чи доведеться імпортувати обладнання й закладати додаткову логістику, яку стратегію закупівель обрати.

Управлінське обґрунтування відповідає на питання про спроможність команди реалізувати проєкт та про оцінку ризиків — технічних, організаційних, фінансових.

Наскрізний принцип, який тренерка підкреслила окремо: довіра до розрахунків залежить не лише від правильності формул, а й від якості джерел даних. В Україні досі немає єдиного консолідованого джерела даних для підготовки проєктів, тому кожна громада мусить самостійно дбати про це — використовувати офіційні макропрогнози Мінекономіки й Мінфіну, галузеві нормативи, дані «Прозорро» чи власну статистику з обов’язковим посиланням на джерело. Саме брак якісних вхідних даних найчастіше призводить до недооцінки вартості або переоцінки вигід проєкту.

Типові помилки на практиці

Тренерка виокремила кілька поширених концептуальних помилок при підготовці проєктів:

1. Ототожнення проєктно-кошторисної документації з інвестиційним проєктом. Інвестиційний проєкт ширший за етап будівництва — він включає й експлуатаційну фазу, на якій, власне, і досягається мета.
2. Ототожнення кошторисної вартості будівництва з вартістю всього інвестиційного проєкту. До вартості проєкту входять і резерви на ризики та інфляцію, і витрати на підготовку (передТЕО, ТЕО), а не лише капітальні витрати.
3. Ототожнення суми кредитної угоди із загальною вартістю проєкту — тоді як реальна вартість проєкту, як правило, вища за суму залученого кредиту, бо включає й інші джерела фінансування.
4. Назва проєкту, що дорівнює назві проєктно-кошторисної документації (наприклад, із конкретною адресою чи типом робіт «капітальний ремонт»). Це ознака упередженого рішення — коли жодних альтернативних варіантів насправді не порівнювали.
5. Формальні («паперові») альтернативні рішення, які вносяться лише тому, що цього вимагає система, а не тому, що справді розглядалися різні варіанти вирішення проблеми.
6. Неузгодженість цифр між різними частинами ТЕО — коли показник кількості користувачів послуги чи вартості експлуатації відрізняється в різних розділах документа. Підготовка обґрунтування — ітеративний процес: після кількох ітерацій усі цифри мають «зійтися».

Розбір реального проєкту в DREAM

Візьмемо за приклад проєкт термомодернізації будівель закладів освіти міста Житомир у межах програми енергоефективності, що фінансується за підтримки уряду Німеччини через KfW. Проєкт визнали загалом якісно підготовленим: чітко прописані мета, проблема, очікувані результати (скорочення споживання теплової енергії на 70–80%), а також рідкісний для практики елемент — аналіз сценарію «нічого не робити» (без реалізації проєкту зростатиме фінансове навантаження на бюджет, погіршуватимуться умови навчання, посилюватиметься відтік населення). Було представлено два альтернативні технічні рішення з повним порівнянням капітальних і експлуатаційних витрат, а комерційне обґрунтування містило детальний опис ринку підрядників і вимог кредитної угоди щодо закупівель.

Водночас під час «живого» розбору виявили й типові прогалини:

• Розбіжність цифр: у вступному описі йшлося про 5 тисяч дітей і працівників закладів освіти, тоді як у розділі про попит на послугу фігурувала цифра 13 тисяч користувачів — імовірно, показник узятий по всій сфері, а не лише по об’єктах проєкту.
• Незрозуміла вартість експлуатації: 2 млн грн на весь 30-річний (360 місяців) життєвий цикл викликали сумніви — без зазначення періодичності (рік чи інший період) цифра погано інтерпретується, а сама система DREAM наразі не вимагає вказувати розмірність.
• Неузгодженість строків: у розділі про технічне рішення фігурував 360-місячний термін експлуатації, а в розділі про організаційні заходи — лише 120 місяців.
• Нульові показники джерел фінансування, хоча проєкт фактично реалізується за кредитні та грантові кошти — просто тому, що торішні «перехідні» проєкти з уже підписаними кредитними угодами оцінювалися лише за стратегічним обґрунтуванням, без вимоги деталізувати інші розділи.
• Формальне заповнення розділу оцінки ризиків — без конкретних заходів мінімізації та без прив’язки цих заходів до вартості проєкту.

Загальний висновок тренерки: навіть у «зразковому» проєкті завжди є що покращити, і головне вміння під час оцінки — не просто читати цифри, а розуміти логіку, з якої вони випливають, і перевіряти внутрішню узгодженість документа.

Наскільки глибоко аналізувати альтернативи

Але чи варто прискіпливо аналізувати альтернативні рішення, якщо на практиці громади часто вписують їх формально, коли проєктно-кошторисна документація вже готова під конкретне рішення?

Відповідь така: попри те, що проєктів вартістю до 1 млрд грн лише близько 5% від загального портфеля, до них застосовуються ті самі вимоги деталізації, що й до великих. Це наштовхує на думку про перегляд порогів вартості, від яких залежить глибина необхідного аналізу — за прикладом інших країн, де для менших проєктів достатньо стислої форми на кілька сторінок.

Є ще один важливий нюанс: питання не лише в формальній наявності альтернативи, а в тому, чи громада взагалі розуміє суть вимоги — чи справді порівнюються два способи вирішення однієї проблеми, а не, наприклад, «будувати укриття» проти «не будувати укриття» (що не є альтернативними рішеннями в економічному сенсі).

За очікуваннями Оксани Гришкевич, усвідомлене ставлення до цього вимагатиме кількох років практики — доки громади не відчують на власному бюджеті вартість непрорахованих експлуатаційних витрат. Як ілюстрацію навели приклад громади, яка придбала кремінне обладнання для утилізації тварин, не порахувавши заздалегідь вартість електроенергії, і згодом змушена була відмовитися від його використання.

Навіщо потрібна незалежна оцінка

Оцінка проєкту — це механізм контролю якості підготовки й перевірки обґрунтованості розрахунків. Її ефективність залежить від справжньої незалежності: на практиці нерідко трапляється, що одна й та сама людина в системі DREAM і готує проєкт, і оцінює його під іншим профілем доступу — а це знижує цінність контролю.

Висновки

Вебінар зафіксував кілька наскрізних ідей:

• Реформа управління публічними інвестиціями — це насамперед про зв’язок стратегії розвитку, середньострокового планування та конкретних проєктів, а не просто про нову звітну форму.
• Якість підготовки проєкту (наскільки обґрунтована необхідність інвестування, наскільки якісні вхідні дані та розрахунки) напряму визначає його майбутню ефективність.
• Модель «п’яти обґрунтувань» (СЕВК) дає структуру, за якою можна перевірити логічність і узгодженість будь-якого проєкту в DREAM — незалежно від того, готує його громада чи оцінює громадська організація.
• Найпоширеніші проблеми на практиці — не бракує форм чи вимог, а бракує усвідомленого підходу: реальний аналіз альтернатив, узгоджені цифри, обґрунтовані джерела даних.
• Система DREAM і нормативна база (постанова № 527, накази Мінфіну № 316 і № 131, Мінекономіки № 353) продовжують дороблятися, і найближчим часом очікується запуск функціоналу консолідованого переліку проєктів і плану реалізації.

Матеріал підготовлено на основі вебінару «Управління публічними інвестиціями: якість чи ефективність?» у межах проєкту «Контроль публічних інвестицій», який реалізують Центр економічної стратегії, Інститут економічних досліджень та політичних консультацій та ГО «Технології прогресу» за підтримки Європейського Союзу.