Україна перебуває на етапі масштабної трансформації системи управління публічними інвестиціями. Ця реформа торкається не лише центральних органів влади, а й безпосередньо кожної громади. Що передбачає новий підхід, які виклики зумовили зміни та як вимірюватиметься ефективність кожної вкладеної гривні?
Про це під час вебінару, що відбувся в рамках проєкту «Контроль публічних інвестицій» за підтримки Європейського Союзу, розповіла старша проектна менеджерка з питань управління публічними інвестиціями в команді підтримки, відновлення та реформ при Міністерстві розвитку громад та територій України Оксана Гришкевич. Повний виступ пані Гришкевич дивіться за посиланням.
Чому реформа почалася саме 2021 року
Публічні інвестиції — це насамперед інструмент розвитку економіки та підвищення якості суспільно значущих послуг, а також механізм вирівнювання добробуту через покращення доступності цих послуг. Окрема функція — залучення додаткових ресурсів: чим прозоріші та зрозуміліші процедури відбору й контролю проєктів, тим більше довіри у міжнародних партнерів до спрямування коштів і грантів в Україну. Оскільки йдеться про кошти платників податків — і українських, і закордонних, — контроль за їх використанням і результатами має бути особливо ретельним.
Свого часу діагностику сфери управління публічними інвестиціями провела команда Світового банку; звіт розміщений на сайті Міністерства економіки в розділі управління державними інвестпроєктами. Основні проблеми, які вона виявила:
На основі цього аналізу сформували цільову модель і дорожню карту реформи з такими принципами: пріоритизація (зрозуміле «чому» і «як»), підзвітність за результат, прозорість процесів, фінансова стабільність, раціональність рішень, ефективність і синхронізація з бюджетним процесом.
Ключові визначення
Реформа принесла нові юридичні визначення, і розрізняти їх важливо для точного розуміння того, що підпадає під нові правила.
Інвестиції в загальному розумінні закону про інвестиційну діяльність — це будь-які майнові та інтелектуальні цінності, вкладені в об’єкт підприємницької чи іншої діяльності заради отримання соціального або економічного ефекту.
Публічні інвестиції — поняття, звужене саме до сфери дії Бюджетного кодексу. Це кошти державного чи місцевого бюджету, гранти, залучені державою чи органами місцевого самоврядування кредити (зокрема під державні чи місцеві гарантії), спрямовані на створення, придбання, реконструкцію чи технічне переоснащення основних засобів і необоротних активів із корисним строком експлуатації понад один рік. Простими словами — це капітальні інвестиції за рахунок публічних коштів.
Важливий нюанс: кошти державних і комунальних підприємств самі по собі під це визначення не підпадають — вони регулюються нормами корпоративного фінансування. Але якщо підприємство залучає кошти під державну чи місцеву гарантію, вони вже розглядаються як публічні інвестиції.
Публічний інвестиційний проєкт — комплекс організаційних, правових, управлінських, інженерних і технічних заходів на основі документів стратегічного планування, спрямований на створення чи модернізацію основних засобів терміном корисної експлуатації понад рік, що повністю або частково фінансується за рахунок публічних інвестицій. Окреме важливе виключення — заходи, пов’язані з обороноздатністю держави, на які принципи управління публічними інвестиціями не поширюються (це поширена практика і в інших країнах).
Три рівні результату: output, outcome, impact
Як і для будь-якого інвестування, для публічного інвестпроєкту виокремлюють три рівні результату:
Цільові показники публічного інвестпроєкту традиційно формулюють на рівні результату й ефекту, тоді як стратегічні документи оперують показниками ефекту й довгострокового впливу.
Нормативна рамка та цикл управління
Базу реформи складають Бюджетний кодекс (саме туди внесено визначення публічних інвестицій, публічного інвестпроєкту, програми та єдиного проєктного портфеля), закон про інвестиційну діяльність і законодавство про місцеве самоврядування. Центральний підзаконний акт — постанова № 527, яка охоплює весь ланцюжок: підготовку проєкту, оцінку, відбір, формування портфелів і моніторинг реалізації. Її доповнюють методичні рекомендації щодо створення інвестиційних рад та комісій з розподілу публічних інвестицій на місцевому рівні, а також дотичне законодавство — про публічні закупівлі, будівництво, міжнародні договори та довкілля.
Цикл управління публічними інвестиціями складається з восьми елементів: планування, підготовка, оцінка, відбір (усе це — в межах бюджетного планування), а також реалізація, моніторинг і оцінка на етапі експлуатації (уже виконання бюджету). Проєкт традиційно проходить три великі етапи — передінвестиційний, інвестиційний і постінвестиційний (експлуатація), причому будівельний цикл сам по собі є лише частиною інвестиційного етапу, а не всім проєктом. Це ключовий зсув мислення: від логіки проєктно-кошторисної документації й будівельного процесу до логіки повного життєвого циклу створеного активу.
Важливо, що цикли управління проєктами накладаються на цикли стратегічного планування (3–7 років) і водночас відбуваються паралельно з поточним виконанням бюджету — тобто громада одночасно і планує наступний період, і виконує проєкти цього року.
Середньострокове планування як сполучна ланка
Одна з головних новацій реформи — середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій (СПІ), який затверджується разом із бюджетною декларацією на три роки. СПІ визначає напрями інвестування за секторами (нині їх 12, перелік переглядається) та наскрізні цілі, а також розподіл загального обсягу публічних інвестицій, доведений Мінфіном і Мінекономіки.
Саме СПІ — той місток, якого раніше бракувало між стратегією розвитку і конкретними проєктами: без стратегії неможливо сформувати обґрунтований середньостроковий план, а без плану — відібрати пріоритетні проєкти для єдиного проєктного портфеля (ЄПП). Показовий побічний ефект реформи: саме брак стратегій і потреба сформувати СПІ підштовхнули багато громад до того, щоб уперше системно переглянути або розробити власні стратегії розвитку.
Участь громадськості найважливіша саме на етапі формування стратегії — коли вивчаються потреби й проблеми громади та визначаються цілі. Усі стратегічні рамки затверджуються публічно: на державному рівні — стратегічною інвестиційною радою, на рівні громад і регіонів — місцевими та регіональними інвестиційними радами.
Від проєкту до бюджету: як працює відбір
Підготовка проєкту складається з двох послідовних документів однакової структури — передінвестиційного ТЕО (обов’язкове для всіх проєктів незалежно від вартості) і повного інвестиційного ТЕО (для проєктів, які переходять у стадію запуску). Обидва базуються на моделі «п’яти обґрунтувань» (запозиченій із британського досвіду): стратегічне, економічне, фінансове, комерційне та управлінське. Для проєктів вартістю понад 50 млн грн вимоги суттєвіші, а для проєктів понад 400 млн грн обов’язковий і повноцінний аналіз вигід і витрат. Усі п’ять обґрунтувань взаємопов’язані — зміна в одному тягне за собою зміни в інших, тому цілісне бачення проєкту з’являється лише тоді, коли готові всі розділи.
Ключовий концептуальний акцент спікерки: нова логіка управління публічними інвестиціями змушує рахувати не лише вартість будівництва, а й вартість подальшої експлуатації — з яких джерел вона покриватиметься і чи можна за рахунок технологічних рішень зменшити майбутнє навантаження на бюджет.
Оцінка проєктів у системі DREAM відбувається за трирівневою моделлю:
Критерії стратегічності та відповідність методиці Мінфіну щодо розрахунку вартості проєкту є блокуючими: якщо проєкт їм не відповідає, система фізично не пропускає його в ЄПП.
Лише проєкти в єдиному проєктному портфелі можуть претендувати на фінансування з державного бюджету, державну чи місцеву гарантію. Далі з ЄПП формується консолідований перелік — його затверджує міжвідомча комісія з розподілу публічних інвестицій, і саме цей перелік потрапляє до бюджету. Бюджетний кодекс закладає принцип, за яким не менше 30–70% загального обсягу мають спрямовуватися на завершення вже розпочатих проєктів — щоб уникнути практики розтягування будівництва в часі та пов’язаного з цим здорожчання. Для ілюстрації масштабу: на момент вебінару в консолідованому переліку держави було 93 проєкти, тоді як у єдиному проєктному портфелі — 210.
Проєкти й програми — не одне й те саме
Окремий важливий елемент системи — програми публічних інвестицій, тобто сукупність проєктів одного головного розпорядника, спрямованих на одну спільну мету в межах одного сектору. На відміну від проєкту, техніко-економічне обґрунтування програми складається не з п’яти, а з чотирьох обґрунтувань. Проєкти можуть потрапити до програми двома шляхами: або за наперед визначеними критеріями відбору під час формування самої програми, або пізніше — через секторальні портфелі й ЄПП, коли профільне міністерство відбирає проєкти з уже наявного пулу.
Що вже зроблено за перший рік
Навесні минулого року існували лише зміни до Бюджетного кодексу й перші процедурні акти (постанови № 527, № 232, № 1094) — без методичних рекомендацій і практичного досвіду застосування. За рік:
Механізм перерозподілу коштів протягом бюджетного періоду (з проєктів, що відстають, на ефективніші) уже показав результат на практиці: у перший рік застосування такого підходу освоєння запланованих коштів становило близько 70%, а в наступні роки зросло до 90–95%.
Що ще не працює або працює не повністю
Незавершені ділянки системи можна визначити такі:
Вісім елементів ефективної системи
За методикою Світового банку PIMA (Public Investment Management Assessment), яку використовували для порівняння з міжнародною практикою, ключовими є: зв’язок зі стратегією розвитку; послідовність підготовки проєкту (включно з усвідомленим вибором між традиційною моделлю й публічно-приватним партнерством); незалежність оцінки; чіткі повноваження щодо скринінгу і відхилення проєктів; узгодженість процесів реалізації, коригування та закупівель; ведення реєстру активів для розуміння вартості подальшої експлуатації; система оцінки та постоцінки результатів. Відсутність хоча б одного з цих елементів, за словами спікерки, робить систему управління непрозорою чи неефективною.
Виклики на 2026 рік
Серед пріоритетів на найближчий період спікерка назвала: оновлення стратегій і чіткіший зв’язок із СПІ (як на державному, так і на місцевому рівні); подальше вдосконалення процедур із урахуванням досвіду 2025 року; продовження цифровізації DREAM, зокрема запуск аналітичного блоку; перегляд порогів вартості проєктів, які визначають глибину аналітичних вимог (нині проєкти до 500 млн грн становлять близько 60% портфеля за кількістю, але лише 5% за вартістю, тоді як проєкти дорожчі за 500 млн грн — 95% бюджету); розвиток спроможності громад і центральних органів та незалежної експертизи.
Межа між «публічною інвестицією» і «формою підтримки»
Відбудова пошкодженого житла. Якщо йдеться про компенсацію чи відшкодування власникам приватного житла (зокрема через ОСББ) — це не публічна інвестиція, а форма державної чи місцевої підтримки постраждалих, навіть якщо кошти йдуть із бюджету. Натомість будівництво чи капітальний ремонт житла, яке залишається в комунальній власності (наприклад, здається в оренду), — це вже публічна інвестиція, оскільки громада продовжує нести відповідальність за подальшу експлуатацію активу. Спікерка визнала, що на практиці громади під тиском обставин (аби потрапити в проєкти вищого рівня фінансування) часто вносили в ЄПП кожен окремий будинок як самостійний публічний інвестиційний проєкт — хоча за суттю це радше капітальні видатки у формі компенсації.
Укриття. На відміну від простого ремонту (відновлення попередньої вартості активу), капітальний ремонт із поліпшенням чи реконструкцією, що змінює технічні чи функціональні характеристики об’єкта, — це вже інвестиція. Тож облаштування укриття цілком може кваліфікуватися як публічна інвестиція, якщо є ці ознаки поліпшення.
Коригування вартості чинних проєктів. Якщо прогнозна вартість проєкту зростає більш ніж на 10% (наприклад, через нові виявлені роботи або інфляцію), і закладеного в проєкті резерву на ризики недостатньо, — проєкт потрібно переоцінити й пройти повторну оцінку в системі. Наказ Мінфіну № 316 передбачає обов’язкову структуру витрат, включно з резервами на подорожчання, курсові різниці та вартість фінансування — саме ці резерви й мають насамперед покривати типові коригування без повторної оцінки.
Висновки
Реформа проходить через кілька ітерацій, перш ніж досягне сталого результату — це підтверджують і дослідження Світового банку. Саме тому системний моніторинг на рівні громад, зокрема силами громадських організацій, — важлива частина процесу: він дає змогу побачити реальні прогалини правозастосування й коригувати політику на наступних ітераціях.
Матеріал створений в рамках грантової проєкту «Контроль публічних інвестицій» за підтримки Європейського союзу, що впроваджують Центр економічної стратегії, ІЕД та ГО «Технології прогресу». Думки автора не відображають позицію Європейського Союзу.
Проєкт спрямований на посилення прозорості, ефективності та підзвітності системи управління публічними інвестиціями в Україні через громадський моніторинг, розвиток цифрових інструментів і підтримку організацій громадянського суспільства
